Lainsäädäntötutkimuksen alaan kuuluva väitöskirja tarkastetaan yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunnassa Joensuun kampuksella.
Mikä on väitöstutkimuksesi aihe? Miksi aihepiiriä on tärkeää tutkia?
Väitöskirjani aiheena on lainsäädäntövallan delegoinnin hyödyntäminen lainvalmistelussa. Lainsäädäntövallan delegoinnilla tarkoitetaan perustuslain 80 pykälässä säädettyä toimenpidettä, jossa lainsäädäntövaltaa käyttävä eduskunta valtuuttaa lailla toimeenpanovaltaa käyttävän instituution, kuten tasavallan presidentin, valtioneuvoston, ministeriön tai jonkun muun viraston, antamaan lakia alemman asteisia teknisiä säädöksiä eli asetuksia tai viranomaismääräyksiä. Väitöskirjassa tutkin, mitä lainsäädännön laadun kannalta olennaisia valtiosääntöoikeudellisia ja instrumentalistisia tekijöitä on otettava huomioon, kun lainvalmistelussa harkitaan lainsäädäntövallan delegoimista. Tutkin siis delegointia lainvalmistelussa hyödynnettävänä menetelmänä, jolla voidaan osaltaan edistää lakien toimeenpanoa.
Kun delegointia hyödynnetään, poiketaan perustuslain 3 pykälässä säädetystä vallanjakoa koskevasta pääsäännöstä, jonka mukaan eduskunta on ensisijainen lainsäätäjä. Tästä syystä tutkimuksessa on ollut tärkeää selvittää myös valtiosääntöoikeudelliset rajoitukset delegoinnin käytölle. Delegointi ei myöskään aina ole käytännöllisesti toimiva ratkaisu lain toimeenpanon edistämisessä. Tutkimuksessa selvitänkin, milloin delegointia kannattaa hyödyntää ja milloin ei.
Asetukset ja viranomaismääräykset ovat säädöksinä normaali osa lainvalmistelun ja hallinnon arkea. Ne myös muodostavat merkittävän osan Suomessa säädettävästä lainsäädännöstä. Niitä on kuitenkin tutkittu hyvin vähän. Lainsäädäntövallan delegointia uudistettiin 1990-luvulla toteutetussa perustuslain kokonaisuudistuksessa. Suomessa ei ole kuitenkaan tehty laajempaa tutkimusta lainsäädäntövallan delegoinnista nykyisen perustuslain aikana. Aiheesta on viimeksi julkaistu väitöskirjatason tutkimus tasan 60 vuotta sitten. Tutkimukselleni on siis selkeä tieteellinen ja yhteiskunnallinen tarve.
Mitkä ovat väitöstutkimuksesi keskeiset tulokset tai havainnot?
Tutkimuksen tulokset vahvistavat, että lainsäädäntövallan delegoinnin laadunvarmistuksessa painopiste on tällä hetkellä vahvasti valtiosääntöoikeudellisissa tekijöissä. Ensimmäisenä vaatimuksena voidaan tunnistaa vaatimus säätää yksilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä muista perustuslaissa erikseen määrätyistä asioista lakitasolla. Toisena vaatimuksena on, että yhteiskunnallisesti merkittävissä teknisissä asioissa delegointi on ensi sijassa osoitettava valtioneuvostolle. Kolmanneksi, valtuuttavan lain asetuksen- tai määräyksenantoa koskevat pykälät on muotoiltava siten, että vähintään määritetään säänneltävä asia, sen tarkoitus tai muut tunnistamiskriteerit sekä yksilöidään sääntelyn kohteena olevat tahot, kuten yritykset. Näitä vaatimuksia on kuitenkin pehmennetty sen verran, että Euroopan unionin lainsäädännön toimeenpanoa koskevissa lakihankkeissa valtuuksien ei tarvitse olla liian täsmällisesti määriteltyjä, koska Euroopan unionin oikeuden on jo itsessään katsottu rajoittavan delegoinnin hyödyntämistä.
Lainsäädäntövallan delegoinnin intrumentalistiset laatuvaatimukset eivät sen sijaan ole yhtä merkittävässä roolissa valtiosääntöoikeudellisiin vaatimuksiin verrattuna. Väitöstutkimuksessa kuitenkin tunnistettiin, että delegoinnissa asetusten ja viranomaismääräysten kielellisen tarkkuuden oikeanlainen mitoitus ja mahdollisten päivitystarpeiden seuranta ovat merkittäviä tekijöitä. Tällöin valtuuttavaa lakia voidaan ylläpitää kestävämpänä ja sopeutumiskykyisempänä, eikä sitä tarvitse korjata liian usein. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että laissa sallitaan riittävä liikkumavara asetusten ja viranomaismääräysten päivittämiselle tarpeen mukaan sekä pidetään asetusten ja viranomaismääräysten yhteys valtuuttavan lain sisältöön mahdollisimman tiiviinä.
Tutkimukseni merkittävin havainto on, ettei lainsäädäntövallan delegointi ei vastaa perustuslain 80 pykälän tulkintakäytäntöä eli vallitsevaa valtiosääntödoktriinia. Toisin kuin virallisessa doktriinissa on tähän saakka oletettu, asetuksen tai määräyksen antajan valinnassa asian yhteiskunnallisella merkittävyydellä ei näyttäisi olevan juurikaan painoarvoa. Lisäksi asetukset ja viranomaismääräykset vaikuttavat olevan säädöksinä hyvin samanlaisia, ja ne suunnitellaan pitkälti samalla tavalla. Perustuslain 80 pykälän vallitseva valtiosääntödoktriini lähtee siitä, että viranomaismääräyksiä koskeva 80 pykälän toinen momentti on suppeasti sovellettava valtiosääntöoikeudellinen poikkeus. Sitä voi siis hyödyntää vain rajoitetusti tietyissä asioissa, eivätkä määräyksenantovaltuudet saa sisältää kovin paljoa harkintavaltaa määräyksen antajalle. Tutkimukseni empiiriset tulokset kuitenkin osoittavat, ettei perustuslain 80 pykälän toista momenttia sovelleta johdonmukaisesti tällä tavalla.
Tulokset vahvistavat aiempia tieteellisiä havaintoja ja esitettyjä epäilyksiä siitä, että delegoinnin käytäntö ei ole kaikilta osiltaan seurannut perustuslain kokonaisuudistuksessa omaksuttua aiempaa tiukempaa suhtautumista lainsäädäntövallan delegointiin. Väitöstutkimuksen tulosten perusteella on tarpeen pohtia, pitääkö delegoinnin käytäntö ohjata lähemmäksi virallista valtiosääntödoktriinia vai pitääkö doktriini todeta vanhentuneeksi ja päivittää se vastaamaan paremmin delegoinnin nykyistä käytäntöä. Väitöstutkimuksessani päädyn jälkimmäiseen ratkaisuun. Ehdotan väitöskirjassani lainsäädäntövallan delegoinnin säädöspolitiikan kehittämistä siihen suuntaan, että yhteiskunnallisen merkittävyyden periaatteesta perustuslain 80 pykälän tulkinnassa joko luovutaan kokonaan tai se päivitetään. Lisäksi perustuslain 80 pykälän toinen momentti tulisi muuttaa siten, että viranomaismääräyksiä voitaisiin lainvalmistelussa hyödyntää nykyistä laajemmin. Näiden kehitysehdotusten toteutus edellyttää kuitenkin samalla sitä, että vähennetään lakia alemman asteisten säädöstyyppien määrää. Suositeltavaa olisikin poistaa ministeriöille ja tasavallan presidentille suunnattava delegointimahdollisuus, jotta doktriinin jäykkyydet saataisiin korjattua.
Väitöskirjani tutkimustulokset ja niiden pohjalta esittämäni säädöspoliittiset kehitysehdotukset mahdollistavat tieteellisen ja yhteiskunnallisen keskustelun lainsäädäntövallan delegoinnista ja sen tulevaisuudesta. Lisäksi tutkimustulosten ja kehitysehdotusten avulla voidaan suunnitella lisätutkimuksia aiheesta. Olennaisia aiheita jatkotutkimuksiksi ovat esimerkiksi asetusten ja viranomaismääräysten hyödyntäminen osana lakien toimeenpanovaihetta sekä Euroopan unionin vaikutus suomalaisen lainsäädäntövallan delegoinnin valtiosääntöoikeudelliselle kehittymiselle.
Miten väitöstutkimuksesi tuloksia voidaan hyödyntää käytännössä?
Väitöskirjatutkimustani ja sen tuloksia voidaan hyödyntää lainvalmistelussa esimerkiksi lakihankkeissa, joissa merkittävä määrä lain teknisiä osia koskevaa sääntelyä päätetään siirtää lakia alemmalle tasolle. Tutkimus toivon mukaan tarjoaa käytännön lainvalmisteluun osallistuville virkamiehille hyödyllistä tietoa lainsäädäntövallan delegoinnin suunniteluun ja siten edesauttaa lainsäädännön yleisen laadun parantumista sekä helpottaa lainvalmistelun ja lainsäätämismenettelyn rajallisten resurssien kohdentumista paremmin.
Tutkimuksesta saatava tieto voi mahdollistaa asetusten ja viranomaismääräysten hyödyntämisen siten, että niitä päivittämällä voidaan joidenkin lakien elinkaarta sekä kesto- ja sopeutumiskykyä pitkittää, jolloin vältetään ylimääräiset ja epätarkoituksenmukaiset lakien korjaushankkeet. Tämä voisi samalla vähentää ylimpänä lainsäätäjänä toimivan eduskunnan työtaakkaa, jolloin kansanedustajilla olisi enemmän aikaa perehtyä yhteiskuntapoliittisesti merkittävämpiin lakihankkeisiin.
Mitkä ovat väitöstutkimuksesi keskeiset tutkimusmenetelmät ja -aineistot?
Artikkeliväitöskirjani on menetelmätriangulaatiotutkimusta, jossa olen laadullisten analyysimenetelmien avulla tutkinut laajoja asiakirja-aineistoja. Lainopin lisäksi olen hyödyntänyt laadullisista analyysimenetelmistä aineiston kvantifiointia, sisällönerittelyä ja tekstianalyysiä. Tutkimusaineistoina olen hyödyntänyt perustuslakivaliokunnan lausuntoja (218 kpl), hallituksen esityksiä (201 kpl), eduskunnan valiokuntien mietintöjä (201 kpl), asetuksia (100 kpl) sekä viranomaismääräyksiä (93 kpl).
HTM Risto Tuomisen lainsäädäntötutkimuksen alaan kuuluva väitöskirja Lainsäädäntövallan delegointi – tutkimus delegoinnista menetelmänä sekä sen oikeudellisista, instrumentaalisista ja lakiteknisistä laatuvaatimuksista tarkastetaan yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunnassa. Vastaväittäjänä tilaisuudessa toimii HTT, dosentti, lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Hautamäki oikeusministeriöstä ja kustoksena professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta.