Tuore Itä-Suomen yliopistossa tehty oikeushistoriallinen tutkimus kyseenalaistaa käsityksen Suomesta vahvan itsehallinnon maana, sillä itsenäistymisen jälkeen kunnat on sidottu voimakkaasti valtion valvontaan ja ohjaukseen. Heikkenevä osallistuminen puolestaan haastaa itsehallinnon legitimiteettiä. Yliopisto-opettaja Sanna Rantahalvari tarkasteli tutkimuksessaan kunnallisen itsehallinnon historiaa 1860-luvulta 2020-luvulle.
– itsehallinnon ala näyttää kaventuneen vuoden 1919 hallitusmuodossa määritellystä. Itsehallintoa uhkaa sekä kuntien juridisen valtapiiriin kaventuminen että kuntalaisten heikentyvä osallistuminen paikalliseen päätöksentekoon. Itsehallinnon vahvistaminen edellyttäisi tulevaisuudessa kuntien toimivallan ja käytössä olevien resurssien kasvattamista ja asukkaiden innostamista paikallispolitiikkaan, Rantahalvari sanoo.
Paikallisella itsehallinnolla on Suomessa pitkät perinteet. Keskiaikaiset kaupunginlait ja kuninkaan myöntämät erivapaudet takasivat kaupungeille itsehallinnon jo 1300-luvulta alkaen. Maaseudulla itsehallinnon otti hoitaakseen katolinen kirkko, jolta vastuu siirtyi uskonpuhdistuksen myötä luterilaisille papeille. Varsinaisena kunnallisen itsehallinnon alkupisteenä voidaan pitää 1800-luvun jälkipuoliskoa, jolloin keisarillisilla asetuksilla itsenäinen toimivalta myönnettiin seurakunnista irrotetuille pitäjille sekä kaupungeille.
Valtiosääntö ja kunnallislait eivät määrittele kunnallisen itsehallinnon alaa tarkasti
Paikallisen itsehallinnon traditio näkyy Suomen ensimmäisessä hallitusmuodossa vuodelta 1919, jonka 50 pykälän nojalla Suomi on ”edelleen oleva” jaettuna lääneihin, kihlakuntiin ja kuntiin. Saman lain 51 pykälän nojalla kuntien hallinnon tulee perustua kansalaisten itsehallintoon. Sanaparista ”edelleen oleva” heijastuu ajatus paikallisesta vallankäytöstä hallitusmuotoa ja itsenäistä Suomea vanhempana instituutiona. Vuoden 2000 alusta voimaan astuneeseen uuteen perustuslakiin nämä itsehallinnon määritelmät sisällytettiin lähes sellaisenaan.
– Valtiosääntöämme leimaa tietty haluttomuus määritellä kunnallisen itsehallinnon alaa. Sama trendi näkyy myös kunnallislaeissa.
Ensimmäisen kerran itsehallinnon periaate mainitaan vuoden 1917 kuntalakien esitöissä, mutta varsinaiseen lakitekstiin itsehallinnon käsite pääsi vuoden 1948 kunnallislaissa. Määritelmää ei kuitenkaan tarkistettu merkittävästi vuoden 1976 kunnallislaissa tai vuosien 1995 tai 2015 kuntalaissa.
Erityislainsäädännöllä on lisätty kuntien tehtäviä ja valtion valvontaa
Perustuslaki ja kunnallislait ovat tutkimuksen perusteella tuoneet hyvin vähän muutoksia kunnalliseen itsehallintoon. Sen sijaan muutoksia on tehty melko salakavalasti erityislainsäädännön kautta. Lainsäätäjä omaksui 1920-luvulta alkaen hajauttamista korostavan näkemyksen, jossa kunnat ja kaupungit nähtiin valtionhallinnon jatkeena. Paikallishallinnolle delegoitiin monia tärkeitä terveydenhuollon, sosiaalitoimen ja koululaitoksen tehtäviä, sillä kuntien ja kaupunkien ajateltiin toteuttavan tehokkaasti näitä tehtäviä paikallistuntemuksensa ansiosta.
Varsinainen aalto uusissa tehtävissä nähtiin sotienjälkeisellä kaudella. Toinen maailmansota oli voimistanut valtion roolia yhteiskunnassa, ja voimakkaampi ote säilyi myös sodan jälkeen. Erityisen aktiivisesti annettiin uutta, hyvinvointivaltiota rakentavaa sääntelyä, joka asetti uusia sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä paikallistasolle. Valtiolle myönnettiin laaja valvontaoikeus näiden tehtävien toteuttamisessa.
– 1900-luvulla itsehallinnon teoriassa ja käytännössä vallitsi siis voimakas ristiriita. Teoriassa kunnallinen itsehallinto nautti perustuslainsuojaa, mutta käytännössä valtio oli lainsäädäntöteitse määritellyt kuntien tehtäviä uudelleen ja luonut uusia valvontakeinoja.
Tähän ristiriitaan herättiin 1990-luvulla, jolloin hajauttaminen korvattiin ykseyttämisen ajattelulla. Sen mukaisesti valtion ja kuntien valta on peräisin samalta kansalta, joka luovuttaa vallan näille instituutioille. Näkemyksen mukaan valtio ja kunnat ovat tasavertaisia julkisen sektorin toimijoita.
1990-luvulla ja 2000-luvulla onkin korostettu valtion ja kuntien kumppanuutta ja pyritty vähentämään valvontakeinoja. Toisaalta hallinnon uudistusprosessi on siirtänyt kuntien perinteisiä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtäviä uusille hyvinvointialueille, jotka on vielä kuntia tiiviimmin sidottu valtion ohjaukseen ja valvontaan. Tämä on supistanut kuntien tehtäväkenttää ja käytössä olevaa rahoitusta.
Kuntalaisten oikeus osallistua yhteiseen päätöksentekoon on vahvistunut
Kunnallisella itsehallinnolla on poliittinen ulottuvuus eli kuntalaisten oikeus osallistua yhteiseen päätöksentekoon. Itsehallinnon poliittinen ulottuvuus on vahvistunut tarkastelujaksolla 1860-luvulta 2020-luvulle. Ensimmäisissä autonomisen Suomen kunnallisasetuksissa osallistumisoikeudet paikalliseen päätöksentekoon oli rajattu varakkaimmalle miesväestölle, ja esimerkiksi aviovaimoilta, palkollisilta ja torppareilta puuttui äänioikeus. Vuoden 1917 kunnallislait laajensivat äänioikeuden yleiseksi ja yhtäläiseksi, ja 1900-luvun kuluessa osallistumisen muotoja on laajennettu esimerkiksi kansanäänestyksellä ja kuntalaisten aloiteoikeudella.
– Osallistumisen muotojen laajentaminen liittyy lainsäätäjän huoleen heikkenevästä poliittisesta osallistumisesta. Toimivan kunnallisen itsehallinnon edellytyksenä on, että kuntalaiset osallistuvat hallintoon esimerkiksi äänestämällä kunnallisvaaleissa.
Lisätietoja:
Yliopisto-opettaja Sanna Rantahalvari, sanna.rantahalvari(at)uef.fi
Tutkimusartikkeli:
Sanna Rantahalvari. Oikeushistoriallinen tarkastelu kunnallisesta itsehallinnosta 1865–2022. Oikeustiede. Jurisprudentia. Suomalaisen lakimieyhdistyksen vuosikirja LVII, 2024. 251–330. https://journal.fi/oikeustiede-jurisprudentia/article/view/143307/95480