Kasvihuonekaasupäästöjen hillintä on mahdollista nivoa osaksi ympäristönsuojelulain mukaista sääntelyä, mutta sääntely on valmisteltava tarkasti ei-toivottujen sivuvaikutusten estämiseksi, todetaan 1.6.2021 julkaistussa tutkimuksessa.
Suomen ympäristökeskuksen ja Itä-Suomen yliopiston toteuttama tutkimus selvitti, miten ilmastovaikutukset voitaisiin kytkeä ympäristönsuojelulakiin ja ympäristölupamenettelyyn sekä arvioida eri sääntelyvaihtoehtojen vaikutuksia. Nykyisin ympäristönsuojelulaissa ei säädetä kasvihuonekaasupäästöjen hillinnästä.
Tutkijoiden mukaan sääntelyn uudistamisessa kannattaa edetä varovaisesti ja ottaa huomioon EU:n ilmastosääntelyn kehityskulut, erityisesti päästökauppa- ja teollisuuspäästödirektiivin mahdolliset muutokset. Sääntelyn mahdollisessa jatkovalmistelussa tulee selvittää tarkemmin useita oikeudellisia yksityiskohtia ja säädösmuutosten vaikutuksia.
Sääntelyn kehittämiseen useita vaihtoehtoja
Työssä arvioitiin neljää sääntelyvaihtoehtoa ympäristönsuojelulain kehittämiseksi:
- ilmastovaikutusten arviointi ympäristölupamenettelyssä,
- lupamääräysten antaminen ilmastovaikutuksista,
- ilmastovaikutukset lupaedellytyksenä ja
- ympäristönsuojelulain yleissääntelyn tarkistaminen.
Yleissääntelyn tarkistaminen tarkoittaisi ilmastovaikutusten liittämistä ympäristönsuojelulain säännöksiin energiatehokkuudesta, eräiden suunnitelmien huomioon ottamisesta, toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuudesta sekä velvollisuudesta ehkäistä ja rajoittaa ympäristön pilaantumista.
Ilmastovaikutusten kytkemisessä ympäristönsuojelulakiin olisi tutkimusryhmän mukaan yksinkertaisinta lähteä liikkeelle yleissääntelystä (vaihtoehto 4). Muut vaihtoehdot tarkoittavat ilmastovaikutusten erillistä käsittelyä lupamenettelyssä.
Ilmastovaikutusten erilliseksi käsittelemiseksi lupamenettelyssä pelkkä ilmastovaikutusten arviointi (vaihtoehto 1) olisi kevein, mutta samalla vaikuttavuudeltaan heikoin vaihtoehto. Lupamääräysten antaminen kasvihuonekaasupäästöistä (vaihtoehto 2) ja ilmastovaikutukset luvan myöntämisen edellytyksenä (vaihtoehto 3) lisäisivät sääntelyn vaikuttavuutta. Ne voisivat kuitenkin johtaa myös lupakäsittelyn hidastumiseen sekä oikeusvarmuuden ja toiminnanharjoittajien yhdenvertaisuuden heikkenemiseen.
Ilmastovaikutusten määrittely avainasemassa
Ympäristöluvanvaraisista toiminnoista merkittävimpiä ilmastovaikutuksia aiheuttavat päästökaupan piirissä olevat teolliset toiminnat. Niiden suorille kasvihuonekaasupäästöille ei voida EU-oikeuden perusteella asettaa ympäristöluvassa päästöraja-arvoja. Muiksi ympäristöluvanvaraisiksi toiminnoiksi, joiden ilmastovaikutusten sääntelyllä voisi olla merkitystä, tunnistettiin tutkimuksessa jätteenpoltto, kaivokset ja turvetuotanto. Ympäristölupamenettelyn avulla teollisten toimintojen suoria kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää vain vähän päästökaupan lisänä, enintään noin prosentin luokkaa Suomen kokonaiskasvihuonekaasupäästöistä, ja vaikutukset ilmenisivät aikaisintaan vasta 2020-luvun lopulla.
Toiminnan ilmastovaikutusten määrittely on sääntelyn kehittämisen kannalta olennaista. Tutkimuksessa hyödynnettiin kansainvälisen kasvihuonekaasuprotokollan mukaista suorien ja epäsuorien kasvihuonekaasupäästöjen sekä niiden ulkopuolisten ilmastovaikutusten jaottelua.
Epäsuorien kasvihuonekaasupäästöjen ja muiden ilmastovaikutusten sisällyttäminen ympäristölupamenettelyyn lisäisi sääntelyn vaikuttavuutta. Epäsuoriin kasvihuonekaasupäästöihin kuuluvat ostoenergiasta sekä hankinta- ja tuoteketjuista aiheutuvat kasvihuonekaasupäästöt ja muihin ilmastovaikutuksiin maankäyttö sekä substituutio ja kompensaatio. Niiden arviointi ja hallinta lupamenettelyssä olisi kuitenkin monimutkaista ja oikeudellisesti haastavaa sekä edellyttäisi jatkoselvityksiä, ohjeistusta ja laskentatyökalujen kehittämistä.
Julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2020 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.
Lisätietoja:
Kehittämispäällikkö Kimmo Silvo, Suomen ympäristökeskus, kimmo.silvo@syke.fi, p. 0295 251 640
Professori Antti Belinskij, Itä-Suomen yliopisto, antti.belinskij@uef.fi, p. 046 920 9189